З прийняттям нових Законів України «Про освіту» та про «Повну загальну середню освіту» система фінансового забезпечення закладів загальної середньої освіти набуває суттєвих змін.  Цьому сприяло, насамперед, законодавче запровадження так званої «автономізації навчальних закладів», у тому числі їх фінансової автономії.

Водночас, максимальне розширення прав закладів загальної середньої освіти державної і комунальної форми власності в частині використання коштів згідно із затвердженим їм кошторисом певною мірою обмежується існуючим бюджетним законодавством та законодавством у сфері публічних закупівель, адже процедура фінансових витрат таких закладів суворо регламентується Бюджетним кодексом України, Законом України «Про публічні закупівлі» та рядом підзаконних актів законодавства. Тому керівникам закладів необхідно чітко розуміти існуючий порядок витрачання коштів закладами загальної середньої освіти.

Однак, нормативно-правове регулювання системи фінансування закладів загальної середньої потребує подальшого удосконалення з тим, щоб фінансова автономія їх діяльності  наповнилася не декларативним, а реальним змістом.   

Загальні питання фінансування загальної середньої освіти

Стаття 53 Конституції України, яка гарантує право кожного на освіту, визначає, що повна загальна середня освіта є обов’язковою, тобто кожен громадянин України зобов’язаний її отримати у відповідних навчальних закладах. При цьому, Основний Закон України, визначаючи обов’язковість отримання громадянами повної загальної середньої освіти, одночасно покладає на державу обов’язок забезпечити її доступність і безоплатність в державних і комунальних навчальних закладах та розвиток такої освіти.   Тобто, доступною, обов’язковою і безоплатною є отримання повної загальної середньої освіти лише в державних і комунальних навчальних закладах.                         

В фінансовому відношенні забезпечення рівного доступу до здобуття повної загальної середньої освіти, як це зазначено у статті 9 Закону України «Про повну загальну середню освіту», є фінансування відповідних закладів освіти з державного та місцевого бюджетів в обсязі, достатньому для виконання державних стандартів та ліцензійних умов.

В частині плати за навчання фактично це означає, що за отримання повної загальної середньої освіти в приватних навчальних закладах батьки повинні сплачувати відповідні кошти.

Розмір плати за таке навчання на сьогодні не підпадає під державне регулювання відповідно до Закону України «Про ціни і ціноутворення», а отже має визначатися на договірних засадах. І це зрозуміло, оскільки приватні навчальні заклади утворюються, як правило, у формі приватних підприємств або товариств з обмеженою відповідальністю, тобто як суб’єкти підприємницької діяльності, метою діяльності яких є отримання прибутку.

Все це правильно, але є одне «але».

В частині десятій статті 78 Закону України від 5 вересня 2017 р. «Про освіту», яка набрала чинності з 1 січня 2019 року, з’явилася цікава правова новація, згідно з якою держава здійснює фінансування здобуття особою загальної середньої освіти у приватному або корпоративному закладі освіти (заснованому кількома суб’єктами різних форм власності на засадах державно-приватного партнерства), що має ліцензію на провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти, за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів шляхом передачі такому закладу освіти цільового обсягу коштів у розмірі фінансового нормативу (з урахуванням відповідних коригуючих коефіцієнтів) бюджетної забезпеченості одного учня, який здобуває повну загальну середню освіту, та в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Не торкаючись питання конституційності зазначеної норми щодо навчальних закладів приватної форми власності (оскільки відповідно до Конституції України фактично держава має фінансувати отримання загальної середньої освіти лише в державних і комунальних навчальних закладах), слід розуміти, що розмір плати за навчання учнів у приватних і корпоративних навчальних закладах має відповідати розміру відповідного фінансового нормативу бюджетної забезпеченості, тобто розміру фінансових затрат, які повинні спрямовуватися на навчання одного учня в державному або комунальному навчальному закладі.

Правда у частині другій статті 58 Закону України «Про повну загальну середню освіту», який є спеціальним законодавчим актом у відношенні до Закону України «Про освіту», і яка практично відтворює частину десяту статті 78 Закону України «Про освіту», вже йдеться про затвердження Кабінетом Міністрів України формули фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на одного учня.

Очевидно, що мова йде про постанову Кабінету Міністрів України  від 27 грудня 2017 р. № 1088 «Про затвердження формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами» (формула – в редакції постанови від 19 лютого 2020 р. № 114), де йдеться лише про приватні заклади – за термінологією учні групи VIII (лише за денною формою навчання).

Не поглиблюючись в суть цієї формули, є очевидним, що в приватних навчальних закладах загальної середньої освіти має оплачуватися лише вартість додаткових послуг закладу понад фінансування відповідних закладів освіти з державного чи місцевого бюджетів в обсязі, достатньому для виконання державних стандартів та ліцензійних умов, як-то охорона закладу, послуги з підвозу учнів, додаткове харчування, гуртки тощо.    

Фінансування системи загальної середньої освіти

Згідно із статтею 58 Закону України «Про повну загальну середню освіту»  фінансування здобуття повної загальної середньої освіти здійснюється за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством.

При цьому здобуття повної загальної середньої освіти за рахунок коштів державного бюджету в комунальних закладах освіти здійснюється шляхом надання освітньої субвенції та інших трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам.

Освітня субвенція, як відомо, спрямовується на оплату праці педагогічних працівників з відповідними нарахуваннями.

Кошти інших трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам на загальну середню освіту можуть спрямовуватися на підвищення кваліфікації педагогічних працівників, забезпечення учнів та педагогічних працівників підручниками (посібниками), навчальним обладнанням, засобами навчання та на інші цілі, визначені законодавством.

Ну і як вже зазначалося вище, фінансування з державного бюджету здобуття повної загальної середньої освіти, у тому числі у приватному чи корпоративному закладі освіти, що має ліцензію на провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти, здійснюється на підставі фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на одного учня (з урахуванням відповідних коригуючих коефіцієнтів) у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості на одного учня визначається за формулою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Необхідно зазначити, що фінансування забезпечення (виготовлення, поширення, зберігання та доставки до засновників закладів освіти чи відповідного органу управління у сфері освіти) підручниками (посібниками), у тому числі електронними, з навчальних предметів (інтегрованих курсів) відповідно до освітніх галузей, визначених державними стандартами, здійснюється за рахунок коштів державного бюджету.

Фінансування діяльності закладів загальної середньої освіти

Відповідно до статті 31 Закону України «Про повну загальну середню освіту», заклад загальної середньої освіти має самостійний баланс, розрахункові та інші рахунки у фінансових установах і банках державного сектору та може мати бланки, печатки та штампи із своїм найменуванням та символікою.

Ця норма стосується закладів незалежно від їх підпорядкування і форми власності.

Згідно із статтею 41 зазначеного Закону, у разі утворення піклувальної ради закладу, на таку раду покладаються завдання із залучення фінансових ресурсів для забезпечення його діяльності з основних напрямів розвитку і здійсненню контролю за їх використанням, а також з додаткових джерел фінансування, що не заборонені законом.

Відповідно до частини другої статті 59 Закону України «Про повну загальну середню освіту» фінансування закладів загальної середньої освіти здійснюється з державного та місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України.

Зазначений Закон передбачає можливість фінансування закладів загальної середньої освіти також з інших джерел, а саме:

  • доходи від надання платних освітніх та інших послуг;
  • благодійна допомога відповідно до законодавства про благодійну діяльність та благодійні організації;
  • гранти;
  • інші джерела фінансування, не заборонені законодавством.

Отримані із зазначених джерел кошти використовуються закладами загальної середньої освіти відповідно до затвердженого кошторису та його установчих документів, зокрема для організації та забезпечення його діяльності, та не можуть бути вилучені в дохід державного або місцевих бюджетів, крім випадків, передбачених законом.

Більш того, одержання закладом загальної середньої освіти власних надходжень не є підставою для зменшення обсягу його бюджетного фінансування.

Водночас, слід мати на увазі вимоги частини другої статті 79 Закону України «Про освіту», яка забороняє фінансування суб’єктів освітньої діяльності за рахунок коштів:

  • фізичної особи, яка є громадянином (підданим) держави, визнаної Верховною Радою України державою- агресором або державою-окупантом;
  • юридичної особи з іноземними інвестиціями держави- агресора або держави-окупанта, або зареєстрованої на території держави- агресора або держави-окупанта, або кінцевий бенефіціарний власник (контролер) якої є резидентом держави- агресора або держави-окупанта.

Особливості провадження фінансово-господарської діяльності закладу загальної середньої освіти

Статтею 59 Закону України «Про повну загальну середню освіту» встановлено, що заклади загальної середньої освіти провадять фінансово-господарську діяльність відповідно до Бюджетного кодексу України, цього Закону, Закону України  “Про освіту” та інших нормативно-правових актів.

Законом запроваджується термін «фінансова автономія закладів загальної середньої освіти»  в частині використання бюджетних коштів, під яким розуміється право таких закладів самостійно здійснювати витрати зазначених коштів у межах затверджених кошторисами обсягів, зокрема на:

  • формування структури закладу загальної середньої освіти та його штатного розпису;
  • оплату праці працівників, встановлення доплат, надбавок, винагороди, виплату матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення, преміювання, інших видів стимулювання та відзначення працівників;
  • оплату поточного ремонту приміщень і споруд;
  • оплату підвищення кваліфікації педагогічних та інших працівників;
  • укладення відповідно до законодавства цивільно-правових угод (господарських договорів) для забезпечення діяльності закладу освіти.

Фінансово-господарська діяльність закладу загальної середньої освіти здійснюється на основі кошторису, що затверджується засновником з урахуванням пропозицій закладу загальної середньої освіти.

Згідно із статтею 2 Бюджетного кодексу України кошторис – основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.

Державні, комунальні заклади загальної середньої освіти можуть надавати платні освітні та інші послуги, перелік яких затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 р. № 796 «Про затвердження Переліку платних послуг, які можуть надаватися закладами освіти, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної форми власності».

Керівник державного, комунального закладу загальної середньої освіти визначає перелік платних освітніх та інших послуг, що надаються закладом освіти, із зазначенням часу, місця, способу та порядку надання кожної з послуг, їх вартості та особи, відповідальної за їх надання.

Слід зауважити, що державні і комунальні заклади загальної середньої освіти не можуть надавати (повністю або частково) платні освітні послуги для досягнення їх учнями результатів навчання (компетентностей), визначених державними стандартами.

Крім того, у державних і комунальних закладах освіти під час освітнього процесу, що забезпечує досягнення результатів навчання, передбачених освітньою програмою закладу освіти, не можуть проводитися платні заходи чи надаватися платні послуги.

Важливо також пам’ятати, що в закладі загальної середньої освіти учні та їхні батьки можуть отримувати платні освітні та інші послуги виключно на добровільних засадах.

Засади надання благодійної допомоги закладам загальної середньої освіти

Як вже зазначалось, одним із джерел фінансування закладів загальної середньої освіти є благодійна допомога, яка надається відповідно до законодавства про благодійну діяльність та благодійні організації.

Засади провадження такої діяльності визначаються Законом України «Про благодійну діяльність та  благодійні організації».

У разі, коли благодійні організації фактично утворюються при закладах загальної середньої освіти, тобто благодійниками виступають лише батьки учнів і дохід такої організації формується із зазначених благодійних внесків, слід мати на увазі норму частини третьої статті 16 зазначеного Закону, яка передбачає можливість використання благодійною організацією до 20 відсотків отриманих у поточному році доходів на власні адміністративні витрати (заплата працівників, оренда і утримання офісного приміщення тощо). Тобто фактично 20 відсотків коштів, отриманих від батьків, можуть не доходити до  навчального закладу.

В цьому контексті, на мою думку, більш прийнятною формою надання благодійної допомоги з боку батьків може бути відкриття окремого рахунку відповідного закладу освіти в органі Державної казначейської служби, куди і мають спрямовуватися відповідні кошти шляхом перерахування їх батьками учнів або уповноваженими ними особами.

Це стосується, насамперед, закладів загальної середньої освіти, обслуговування бухгалтерською службою яких відповідно до пункту 2 Типового положення про бухгалтерську службу бюджетної установи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 січня 2011 р. № 59, здійснюється централізовано через відповідні органи управління освітою. Тоді використання таких коштів буде прозорим, оскільки законність їх надходженні і використання буде контролюватися відповідними державними органами.

Водночас, закладам освіти, що мають власну бухгалтерську службу, і отримують благодійну допомогу через відповідні благодійні організації виключно за рахунок коштів батьків учнів, доцільно відмовитися від перерахування благодійниками (батьками) коштів на рахунки таких організацій із спрямуванням їх безпосередньо на рахунок навчального закладу, відкритий у відповідному органі Державної казначейської служби.

Крім того, доцільно було б законодавчо запровадити граничні розміри благодійних внесків батьками учнів, скажімо у прив’язці до прожиткового мінімуму, з тим, щоб унеможливити латентне платне навчання (фактично оплату навчання батьками своїх дітей в деяких закладах загальної середньої освіти державної або комунальної форми власності).

Також в умовах подальшого розширення моделі «фінансової автономії» закладів загальної середньої освіти стає очевидним, що необхідно поступово відмовлятися від централізованих бухгалтерій. При цьому, можливо, доцільно було б покласти відповідальність за ведення фінансово-господарської діяльності закладу на окремо визначену службову особу закладу загальної середньої освіти, яка повинна мати вищу економічну, фінансову або юридичну освіту, з тим, щоб вивільнити керівника закладу від виконання невластивих функцій, пов’язаних, зокрема, з проведенням публічних закупівель, надавши можливість йому зосередитися виключно на освітньому процесі.

Але ці питання, на мою думку, потребують додаткового вивчення та законодавчого врегулювання.

Особливості регулювання Бюджетним кодексом України порядку використання коштів закладами загальної середньої освіти

Відповідно до Бюджетного кодексу України державні і комунальні заклади освіти є бюджетними установами (бюджетні установи – за визначенням Кодексу є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету, і є неприбутковими), а всі кошти, які отримуються ними понад прямих бюджетних видатків, є так званими власними коштами.

Згідно із статтею 2 зазначеного Кодексу, власні надходження бюджетних установ – надходження, отримані в установленому порядку бюджетними установами як плата за надання послуг, виконання робіт та цільових заходів, гранти, дарунки та благодійні внески, а також надходження від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності.

Кодекс визначає, що власні надходження бюджетних установ вважаються доходами відповідного бюджету.  Відповідно і порядок їх витрачання має здійснюватися за процедурами цього Кодексу.

Статтею 13 Бюджетного кодексу України встановлено, що власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи:

  • перша – надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством;
  • друга – інші джерела власних надходжень бюджетних установ.

У складі першої групи виділяються такі підгрупи:

  • підгрупа 1 – плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю;
  • підгрупа 2 – надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності;
  • підгрупа 3 – плата за оренду майна бюджетних установ, що здійснюється відповідно до Закону України “Про оренду державного та комунального майна”;
  • підгрупа 4 – надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).

У складі другої групи виділяються такі підгрупи:

  • підгрупа 1 – благодійні внески, гранти та дарунки;
  • підгрупа 2 – надходження, що отримують бюджетні установи від підприємств, організацій, фізичних осіб та від інших бюджетних установ для виконання цільових заходів. 

Власні надходження бюджетних установ використовуються на:

  • покриття витрат, пов’язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи);
  • організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи);
  • утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи);
  • ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов’язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи);   господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи);
  • організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 1 другої групи);
  • виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи).   

Платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету.

Дуже важливо пам’ятати, що бюджетним законодавством заборонено створення позабюджетних фондів бюджетними установами.

Відповідно до статті 89 Бюджетного кодексу України фінансування діяльності закладів загальної середньої освіти (початкових шкіл, гімназій і ліцеїв) здійснюється з бюджетів сіл, селищ та міст.

Згідно із статтею 1032 освітня субвенція  спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників у таких типах закладів освіти:

  • початкові школи, гімназії, ліцеї (крім дошкільних підрозділів (відділень, груп);
  • спеціальні школи, санаторні школи;
  • спеціалізовані мистецькі школи (школи-інтернати), школи-інтернати (ліцеї-інтернати) спортивного профілю, військові (військово-морські) ліцеї, ліцеї з посиленою військово-фізичною підготовкою, наукові ліцеї, наукові ліцеї-інтернати, гімназії та ліцеї, у складі яких є інтернати з частковим або повним утриманням учнів;
  • дитячі будинки, навчально-реабілітаційні центри, інклюзивно-ресурсні центри;
  • заклади професійної (професійно-технічної) освіти державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти;
  • заклади фахової передвищої освіти і коледжі державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти.

Щороку у законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги освітньої субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і бюджетів місцевого самоврядування.

Як вже зазначалося, освітня субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється МОН та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:

  • кількість учнів закладів загальної середньої освіти;
  • розрахункова наповнюваність класів;
  • навчальні плани.

Згідно із статтею 1036 Бюджетного кодексу України додаткова дотація на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти спрямовується на видатки закладів освіти, визначених у частині першій статті 1032 цього Кодексу (крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників закладів освіти в частині здобуття повної загальної середньої освіти).

Додаткова дотація на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти розподіляється між обласними бюджетами з урахуванням таких параметрів:

  • кількість населення;
  • надходження доходів місцевих бюджетів області, визначених пунктом 1 частини першої статей 64 і 66 цього Кодексу, за відповідний звітний період року, що передує плановому;
  • приведений індекс відносної податкоспроможності зведеного бюджету області;
  • кількість учнів закладів загальної середньої освіти.

Розподіл додаткової дотації на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти здійснюється в таких пропорціях:

  • 10 відсотків обсягу – пропорційно до питомої ваги кількості наявного населення області станом на 1 січня року, що передує плановому;
  • 40 відсотків обсягу – пропорційно до питомої ваги приведеного індексу відносної податкоспроможності зведеного бюджету області;
  • 50 відсотків обсягу – пропорційно до питомої ваги кількості учнів закладів загальної середньої та професійної (професійно-технічної) освіти станом на 1 січня року, що передує плановому.

Розподіл додаткової дотації на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти здійснюється між місцевими бюджетами у порядку, визначеному обласними державними адміністраціями, за погодженням з Кабінетом Міністрів України та затверджується рішенням про обласний бюджет.

Відповідальність за нецільове та незаконне використання бюджетних коштів  закладами освіти

Використання коштів закладом загальної середньої освіти державної та комунальної форми власності, як прямого бюджетного фінансування, так і «зароблених», тобто власних надходжень, здійснюються за єдиними правилами, оскільки ці кошти з моменту їх зарахування на відповідні рахунки закладу є бюджетними. А отже і відповідальність за незаконність їх використання має також «бюджетну» природу. 

Стаття 116 Бюджетного кодексу України визначає, які самі дії є порушенням бюджетного законодавства, а стаття 121 зазначеного Кодексу зазначає, що посадові особи, з вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом.

При цьому уточняється, що порушення бюджетного законодавства, вчинене одержувачем бюджетних коштів (це стосується закладу освіти), може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законами України його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь.

Відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначені статтею 16412 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка передбачає загальну відповідальність за порушення бюджетного законодавства, зокрема у сфері закупівель, а також статтю 210 Кримінального кодексу України щодо відповідальності службових осіб за нецільове використання бюджетних коштів, санкція якої містить штрафи в значних розмірах, обмеження волі (виправні роботи) та заборону на зайняття певних посад або зайняття певними видами діяльності.

Слід також пам’ятати про можливі заходи впливу, які можуть бути застосовані відповідними контролюючими органами згідно зі статтею 117 і 118 Бюджетного кодексу України.                          

Підсумовуючи слід зазначити, що подальше удосконалення законодавства у сфері фінансування загальної середньої освіти, на мою думку, має бути сфокусовано на формуванні правових засад розширення фінансової автономії закладів загальної середньої освіти державної і комунальної форми власності, насамперед, через лібералізацію бюджетного законодавства і законодавства у сфері публічних закупівель, підвищенні ролі і значення піклувальних рад шкіл в процесі проведенні відповідних закупівель, поступового переходу на повну фінансову самостійність таких закладів з власною бухгалтерією та за умови законодавчого розмежування функцій керівника, пов’язаних з провадженням закладом фінансово-господарської діяльності і освітнього процесу, забезпечення прозорості і контрольованості надходження та використання коштів з інших джерел, зокрема, благодійних коштів та грантів

Ольга КОНДИК

 

 

 

Ольга КОНДИК, директор спеціалізованої загальноосвітньої школи 316 з  поглибленим вивченням української мови Дарницького району м. Києва

 

 

 

 

 

Редакція порталу може не поділяти думки авторів і не несе за їх матеріали відповідальність. Оціночні судження не підлягають спростуванню та доведенню їх правдивості.

Від Педагогічна Преса

Керівник порталу